发达国家提高关键矿产资源供应保障能力的经验与启示

作者

周维富 陈文静

发表于《自然资源情报》

网络首发CNKI:2024-1-3

摘要

近年来，为保障关键矿产资源的安全供应，西方发达国家根据国际形势变化不断完善关键矿产资源保障的制度，不断完善关键矿产资源评价指标体系，不断调整优化关键矿产资源战略和关键矿产清单，不断调整优化关键矿产资源战略储备，持续推动关键矿产资源的技术创新，积极开展资源外交，推动关键矿产资源来源的多元化。借鉴发达国家经验，提高我国战略性矿产资源的安全保障能力，需要健全完善矿产资源评价与管理体系，加强矿产资源开发技术攻关和矿产资源产能建设，持续拓展全球矿业合作，提升战略性矿产资源的全球资源配置能力。

关键词

关键矿产资源；安全保障能力；战略储备制度；全球资源配置

基金

新时期关键矿产资源产业链供应链安全研究项目资助（编号：IIE202307001）。

矿

产资源是经济发展的重要物质基础，保障矿产资源特别是战略性矿产资源的安全稳定供应事关我国经济发展和国家安全。党的二十大报告提出，要“完善重点领域安全保障体系”，“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”，“提升战略性资源供应保障能力”。战略性矿产资源是战略性资源的重要组成部分，保障战略性矿产资源的安全稳定供应事关重大，任务繁重。所谓战略性矿产资源，是指对国家经济发展和经济安全全局具有重大长远影响的矿产资源。保障我国战略性矿产资源安全，提高战略性矿产资源的安全保障能力和水平，需要分析研究发达国家提高关键矿产资源供应保障能力的主要做法，合理借鉴其保障关键矿产资源安全稳定供应的成功经验，并在此基础上不断完善我国战略性矿产资源的制度安排，加强战略性矿产资源保障体系建设。基于这种考虑，本文从美国、日本和欧盟等西方发达国家维护其关键矿产资源安全稳定供给的政策演进入手，系统归纳并分析其提升关键矿产资源安全保障能力的主要做法，全面总结其提升关键矿产资源安全保障能力的主要经验；结合我国矿产资源特点，提出改善提升我国战略性矿产资源安全供应保障能力的三点建议。

1

发达国家提高关键矿产资源保障能力的主要做法

1.1

美国

（1）建立并不断完善关键矿产资源保障的制度安排。作为较早提出关键矿产资源保障问题的国家，美国在长期的实践中形成了较为完善的关于关键矿产资源保障的制度安排和管理体系。早在1939年，美国就颁布了《战略和关键材料储备法》，要求建立战略和关键矿产资源的战略储备制度。1950年颁布《国防生产法》，对关键物资与设施的分配体制和征收权做出了系统谋划。1970年发布《国家采矿和矿产资源法》，对有序开发国内矿产资源，加强资源的循环利用做出了详细规定。1980年颁布《国家材料和矿产资源政策研究与发展法案》，对建立资源供应预警机制，提高矿产资源开发效率做出了顶层设计[1]。1990年颁布《战略和关键矿产资源法》，对研发矿产资源先进开发技术，提高国内供应能力做出了制度设计。进入21世纪以来，美国接连颁布《国家战略和关键矿产资源法案》《关于确保关键矿产资源安全和可靠供应的联邦战略》《美国供应链行政命令》等多项法令，要求将关键矿产资源供应的安全审查行动覆盖到全球，大力发展关键矿产资源开发、回收与替代技术，加强与国际关键矿产资源相关的国际贸易合作，降低关键矿产资源供应链的断链风险[2]。

（2）不断完善关键矿产资源供应链安全审查与风险评估。美国高度重视关键矿产资源供应链的安全审查与风险评估工作，强调通过各部门的协同行动来实现对国内关键矿产资源供应链的全面把控。早在1921年，美国就编制了首份“战略和关键矿产资源”官方清单。冷战时期，美国发布了《关键商品进口备忘录》，要求对关键矿产资源的最终产品和中间产品进行审查，监督生产者特别是外国生产者的行动，系统评估关键商品短缺和价格变动对美国国家安全与经济发展的风险。近年来，随着美国国家安全战略的延伸，美国政府对关键矿产资源供应链安全愈发重视，关键矿产资源审查与评估的环节不断增多，范围也不断扩大。例如，美国政府2020年颁布的行政命令“解决依赖外国关键矿产资源对国内供应链构成威胁”，拓展了对关键矿产资源供应链的审查环节，直接将原料来源也纳入审查范围[3]。

（3）深化全球供应链合作，打造全球关键矿产资源合作“新秩序”。为主导和控制全球关键矿产资源供应，保障关键矿产资源的稳定供应，美国政府一直以来高度重视与世界矿产资源大国进行战略合作，发出美国主导下的各种倡议，或建立美国主导下的各种联盟，打造稳固的矿产资源国际合作体系，不断优化美国关键矿产资源的全球供应链布局。2019年，美国与澳大利亚、加拿大等国合作创立“能源资源治理倡议”（Energy Resource Governance Initiative Toolkit，ERGI）。2021年，美国联合加拿大、澳大利亚发布“关键矿产填图倡议”（Critical Minerals Mapping Initiative，CMMI）[4]。2022年，美国与加拿大、日本等主要伙伴国家建立“矿产资源安全伙伴关系”（Minerals Security Partnership，MSP）[5]。通过上述倡议与联盟，美国力图打造和重构对己有利的全球关键矿产资源合作“新秩序”。

1.2

日本

（1）投资海外矿产资源开发，建立全面的海外资源安全保障体系。由于资源匮乏，日本历来十分重视“资源外交”，积极支持本国企业进行全球资源布局[6]。特别是近年来，日本用经济与技术援助开路，与世界资源大国签订资源购买协议，或直接投资海外矿产资源开发项目，获取权益矿资源。为推动国内能源结构的变革，日本积极打造“石油外交”，从伊朗、伊拉克、沙特等主要产油国大量进口石油[7]。同时，日本政府还为本国企业的矿产资源贸易和投资并购提供财税、金融与贸易保险等多方面的支持，以推动企业积极“走出去”获取和开发海外矿产资源。

（2）大力推动矿产资源技术研发，提升矿产资源自给能力。日本高度重视矿产资源与新材料的技术研发，主导组建专门的技术研发与应用团队，研发和推广应用高效矿产资源开发加工和回收利用技术。早在1961年，日本就推出《工矿业技术研究组合法》，鼓励企业成立技术研究组合（技术研究协会），并以财税优惠引导技术研究组合积极参与包括关键矿产资源开发在内的国家重大工程技术项目[8]。1974年，日本制定了第一个长期、全面的技术发展计划——《阳光计划》，将太阳能、地热和氢能技术确定为优先开发技术。1978年，日本出台《月光计划》，提出要研究节能与循环技术。此后，日本政府持续引导能源技术创新，发展能源替代与材料合成技术。2021年，日本颁布第6次能源基本计划，提出要加强对国内矿产冶炼技术的投资，提升冶炼与相关开发技术，促进旧产品的回收再利用，最大限度地利用再生资源[9]。

（3）完善关键矿产资源战略储备制度，建立多方通力合作的储备模式。日本建立并不断完善其关键矿产资源战略储备制度。1962年颁布《石油基本法》，提出建立石油储备的设想。1975年颁布《石油储备法》，开始建立石油储备制度。1978年，建立国家储备与民间储备并重的石油资源双重储备制度。进入21世纪，为规避资源供应风险，日本推出“第三方储备模式”[10]。此外，日本政府还积极进行镍、铬、钨、钴、锂、锰等稀有金属储备，防范稀有金属供应不稳定的风险。

1.3

欧盟 

（1）支持技术创新，鼓励矿产资源的回收与替代。欧盟一直以来高度重视资源循环利用，将循环经济作为发展的重点，通过技术创新促进提高资源的二次利用水平，降低资源消耗，加快新型材料研制，缓解矿产资源的对外依赖[11]。2015年，欧盟推出首个循环经济行动计划，要求加快有利于循环经济发展的技术创新，加强废弃物管理。2018年，欧盟颁布《循环经济一揽子计划》，要求提高资源的二次利用水平，促进经济发展的绿色低碳化[12]。为进一步缓解关键矿产资源需求压力，欧盟2021年启动了关于废弃物处理、先进材料和关键原材料替代的研究和创新行动。

（2）加强区域内矿产资源开发的协同行动，挖掘内部矿产资源潜力。为提高资源勘查开发能力进而提高矿产资源的自给水平，欧盟颁布了系列政策，并进行了相关立法。2008年发布《原材料倡议》，鼓励成员国适当放松矿产资源开采限制，提高国内产能并开发替代品，以使稀缺原材料实现“供应多样化”、“减少依赖性”[13]。2020年发布“提升关键原材料弹性：寻求安全可持续的供给之路”报告，决定加大对采矿、提炼和加工技术开发与推广的支持力度，以使欧盟在关键原材料供应上更具弹性和战略自主性。2023年颁布《关键原材料法案》，确定以“战略项目”为核心，继续简化资源开发利用的许可流程，以提高资源开发效率[14]。此外，欧盟还制定关键矿产资源的勘探、提取、精炼和回收的欧洲统一标准，进一步协调区域内关键矿产资源开采与加工行动，减少区域内资源勘探的障碍，挖掘区域内矿产资源潜力。

（3）争取国际资源领域话语权，加强多边矿产资源合作。欧盟通过利用资源自由贸易的相关规则，发挥其矿产资源企业长期以来形成的竞争优势，保障欧盟成员国以“非扭曲”的方式获得原材料的稳定供应[15]。同时，欧盟一直保持与合作伙伴就关键矿产资源和可持续性发展开展对话，包括：参与欧盟—美国—日本关键原材料三边会议，参加联合国关于全球气候改善、环境压力、资源管理，以及矿产资源治理方面的会议，与中国等国家进行双边原材料对话等。为应对俄乌冲突带来的能源供应危机，欧盟积极发展与资源大国的战略合作，与其共同持续地开发矿产资源[16]。

2

发达国家提高关键矿产资源的主要经验

2.1

科学界定关键矿产资源的内涵，不断完善关键矿产资源评价指标体系 

发达国家对关键矿产资源的界定有两个共同点，即把经济重要性与供应风险性放在突出的位置。同时，各国又根据自身的资源禀赋条件、经济发展状况增设评价标准。例如，由于本国矿产资源匮乏，在矿产资源竞争中较为被动，日本在对关键矿产资源的界定中增加了“可操作性”标准；基于地区内资源开发的环境限制，欧盟增加了“环境开采阻力”的考察。从关键矿产资源的概念出发，各国又根据自身资源条件与供应能力来构建其特有的评价指标体系，并据此对关键矿产资源进行评估，定期发布关键矿产资源清单。发达国家利用专门机构，如欧盟的“确定关键原材料的特别工作小组”、美国的国家科学技术委员会、日本的新能源及工业技术发展组织，研究并发布关键矿产资源的评价方法，持续更新关键矿产资源目录[17]。例如：欧盟自2011年开始已发布了5份关键矿产清单，关键矿产资源数目从早期的14种增加到2023年的34种；美国也于2018年和2020年两次颁布关键矿产资源清单，最新的关键矿产资源清单涵盖了铝土、镍、镁等50种矿产资源；日本的关键矿产资源清单则从原来的31种调整为当前的30种。

2.2

根据国际形势变化不断调整优化关键矿产资源战略

西方发达国家均高度重视国际矿产资源格局与经济形势的变动，不断调整优化其关键矿产资源政策。美国的关键矿产资源政策是与时俱进的典型代表。冷战时期，出于与苏联争霸的需要，美国颁布了“战略和关键材料储备修订法”和“战略和关键矿产资源法”，建立起了战略和关键矿产资源的战略储备制度。近年来，为应对全球产业链供应链调整带来的冲击，并全面打压中国崛起对美国霸权的挑战，美国相继颁布了“确保关键矿产资源安全可靠供应的联邦战略”、“关键矿产资源可持续发展计划”、“保障美国关键矿产资源供应法”、“美国关键矿产资源独立法”等政策文件[18]。日本的矿产资源战略也具有顺势而动的鲜明特征。世界石油危机以来，日本就开始重视矿产资源来源的多元化，加强全球找矿，大力发展资源回收利用技术。近年来，在全球脱碳化发展趋势下，日本政府积极引入可再生能源，大力支持低碳材料、低碳技术的研发推广[19]。

2.3

积极开展资源外交，努力推动关键矿产资源来源的多元化 

作为矿产资源比较匮乏的地区，欧盟始终高度重视资源外交，不断加强与世界资源富国的合作。例如，2021年与加拿大和乌克兰建立原材料战略合作伙伴关系，2022年与哈萨克斯坦和纳米比亚签署战略伙伴关系。同时，欧盟极力鼓动全球资源“自由贸易”，协助各国际组织加强资源“自由贸易”规范，借助“自由贸易”机制发挥欧盟企业的信息与竞争优势，保证欧盟“非扭曲”地获取原材料[16]。

同样地，作为资源禀赋较为欠缺的国家，日本的资源外交采取资金与技术援助的方式来为本国企业海外矿产资源开发扩张鸣锣开道。在政府支持下，日本获取海外矿产资源的方式和手段不断增多，从直接购买矿山权益、购买矿产品发展为勘查矿、股本矿和购买矿等多种形式。同时，作为制造大国，日本在长期的生产制造中产生了大量的工业废弃物，日本据此大力支持研发资源回收利用技术，加强对废弃物、废弃矿山中可利用资源的回收利用，提高重要资源的自给能力[20]。

2.4

存量提升与流量稳定双管齐下，两手共抓

存量提升与流量稳定双管齐下是发达国家提高关键矿产资源保障能力的一条重要经验。在提升存量方面，发达国家一方面加快资源勘探步伐，挖掘国内矿产潜力，推进国内矿产储量增长；另一方面，又不断完善资源储备制度，构建资源储备与产能储备等多种储备模式，增加关键矿产的资源储备，提升国内资源存量。

在流量稳定方面，发达国家一方面采取政治外交、资源贸易、矿产合作等多种方式来推动薄弱和关键矿产资源供应来源的多元化，降低关键矿产资源的来源集中度，防范关键矿产资源来源过于集中带来的风险；另一方面，发达国家又通过强化技术创新和替代材料的研制来降低资源消耗，促进资源循环替代，扩大资源来源。例如，为提高多层次的能源供应系统的韧性，日本颁布并修订了《氢能基本战略》，积极研发推广应用氢能，建设“氢能社会”；欧盟则公布“REPowerEU”能源计划，大力加强风电、光伏等新能源的技术研发。

3

对我国的启示

我国既是矿产生产大国，也是矿产消费大国。在全球45种主要矿产中，我国有36种矿产消费量位居全球第一。同时，我国在石油、铁矿石、铜矿等21种战略性矿产上的对外依存度都超过40%，供应风险比较突出[21]。根据我国的矿产资源禀赋特点，借鉴西方发达国家的成功经验，提高我国战略性矿产资源供应链的安全保障水平和抗风险能力，保障战略性矿产资源供应安全，促进战略性矿产资源高质量发展，需要在以下三个方面做出改进。

3.1

建立科学的矿产资源评价指标体系，完善战略性矿产资源清单定期发布与动态调整机制 

一是要尽快完善战略性矿产资源评价体系。将矿产资源的经济贡献、经济价值、资源效率作为评估“经济重要性”的重要指标，并把矿产资源的未来需求作为评估的重要参考，提高矿产资源“经济重要性”评价的前瞻性。在此基础上，根据我国矿产资源条件并结合国际矿产资源形势，从国家战略高度来构建战略性矿产资源的评价指标体系。指标选择既要考虑我国矿产资源种类较多，矿产资源物质成分复杂的特点，又要结合国际矿产资源竞争发展趋势和产业发展的现实需求，不断充实战略性矿产资源指标的内涵。

二是要持续完善数据调查与筛选，客观科学选取分项指标权重，明确战略性矿产资源的“战略性”所在，提升战略性矿产资源遴选的有效性和针对性，科学界定战略性矿产资源外延。对于重点关注的战略性矿产资源要定期发布矿产资源清单，提高战略性矿产资源的治理能力。

三是要建立灵活的战略性矿产资源的动态调整机制，增强战略灵活性。例如，可以建立动态更新的“高临界性”矿产资源名录，这类矿产资源非常接近战略性矿产资源的标准，而又没有完全符合战略性矿产资源的标准，需要把其当作潜在的战略性矿产资源给予高度关注，并保持这一名录的动态调整。这样做，既不会过分干扰战略性矿产资源清单对生产指导的稳定性，又能把可能发生的矿产资源风险隐患消灭在萌芽状态。

3.2

加强矿产开发技术攻关和矿产产能建设，提升战略性矿产资源供应保障水平

一方面，要大力推动矿产资源勘查与开发利用的技术攻关，加大对国内矿产资源研发投入力度，提升矿产资源开发利用的技术水平。借鉴欧盟、日本发展资源回收利用技术与替代材料研发的做法和成功经验，全面强化科技创新的引领带动作用。例如，加强采选冶过程中新技术、新工艺的研究及推广，加强共生矿与伴生矿冶炼回收技术研发，建立健全矿产资源的回收利用体系，积极研发、推广回收利用技术和装备，提高矿产资源的循环利用水平，等等。

另一方面，要适度扩大矿产资源的储备规模和储备种类，进一步完善战略性矿产资源储备体系。借鉴美日等国的做法与经验，我国应该进一步完善战略性矿产资源储备制度，适度扩大储备规模和储备种类。建议在条件成熟时把铁矿石、天然气等战略性矿产资源纳入储备体系中。同时，还应引入市场化机制，探索以多元投资的方式促进储备制度与社会资本的互动，鼓励发展社会储备，探索发展第三方储备，打造国家储备、社会储备和第三方储备并存，资源储备和能力储备并重的储备体系，提升资源储备的有效性与灵活性，提高矿产资源储备的效率与质量，提升战略性矿产资源产业链供应链的安全水平和韧性。

3.3

持续拓展全球矿业合作，提升战略性矿产资源的全球资源配置能力

一是要积极加入、对接现有的战略性矿产资源全球治理机制，例如，矿业、矿产和可持续发展政府间论坛（IGF）、采掘业透明度倡议（EITI）等，在制定全球治理规则、创新治理工具上发挥更大的作用。同时适时发出矿产资源领域的新主张、新议题、新倡议，为我国参与并引领全球矿产资源治理创造有利条件。

二是要把“走出去”参与全球矿产资源开发作为政府和民间外交的重要任务与目标。在对外交往中，通过经济互助、文化交流、科技协作、战略联盟，以及与资源产出国和原材料生产国共享技术和信息、合作培养人才等方式加强同有关国家的双边、多边国际合作，科学布局海外市场，获取更多的海外矿产资源权益。尤其要利用“一带一路”建设深入推进的有利条件，继续深化同“一带一路”沿线国家的矿业合作，加强对沿线国家的矿业投资和矿业开发，借助我国油气开采的经验，强化与沿线国家的经济贸易伙伴关系，扩大利用沿线国家的矿产资源。同时，继续扩大向非洲、南美洲矿产资源富国的矿业投资与开发合作，继续扩大我国“矿业朋友圈”，使我国矿产资源的来源更加多元化、稳固化。

参考文献

[1]All Info-H.R.2743-96th Congress(1979-1980):An act to provide for a national policy for materials and to strengthen the materials research,development,production capability,and performance of the United States,and for other purposes.[2023-05-12].https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2743/all-info.

[2]李婧，宫庆彬，唐蘅，等.美国关键矿产供应链安全风险防控及启示[J].情报杂志，2022，41（6）：58-65.

[3]张所续，周季鑫.美国关键矿产政策演变及战略举措[J].中国国土资源经济，2022，35（2）：10-21.

[4]Federal Register:Addressing the Threat to the Domestic Supply Chain From Reliance on Critical Minerals From Foreign Adversaries and Supporting the Domestic Mining and Processing Industries[EB/OL].[2023-03-24].https://www.federalregister.gov/documents/2020/10/05/2020-22064/addressing-the-threat-to-the-domestic-supply-chain-from-reliance-on-critical-minerals-from-foreign.

[5]丁思齐，刘国柱.美国的关键矿物战略论析[J].当代美国评论，2023，7（1）：43-63.

[6]黄频捷.日本的全球矿产资源战略[J].世界有色金属，2006（2）：39-42.

[7]李耐国.日本石油战略探析[J].太平洋学报，2005，13（12）：91-96.

[8]陈喜峰，叶锦华，蔡纲，等.日本勘查开发海外矿产资源战略布局与启示研究[J].矿业研究与开发，2015，35（2）：98-103.

[9]王一晨，白如纯.地缘能权视角下的日本能源外交：以对非洲合作为例[J].现代日本经济，2023，42（1）：71-82.

[10]张慧智，张健.基于能源战略规划的日本能源转型研究[J].现代日本经济，2019，38（3）：14-23.

[11]张所续.欧盟和澳大利亚关键能源矿产战略的启示[J].油气与新能源，2023，35（3）：8-16.

[12]廖虹云，康艳兵，赵盟.欧盟新版循环经济行动计划政策要点及对我国的启示[J].中国发展观察，2020（11）：55-58.

[13]沈镭，高天明，程新.欧盟资源外交政策研究[J].资源科学，2011，33（10）：1822-1829.

[14]周伟铎，庄贵阳.能源危机背景下的欧盟气候战略取向：战略竞争的视角[J].国际经济评论，2023（3）：68-94.

[15]于宏源，余博闻.资源自立与全球治理：欧盟矿产资源安全战略评析[J].欧洲研究，2017，35（2）：85-104.

[16]崔祖霞.欧盟矿产资源战略分析与思考[J].能源与节能，2023，213（6）：80-82+111.

[17]郭晓茜，李建武.国外研究机构关键矿产评价方法综述[J].中国矿业，2017，26（9）：25-32.

[18]张所续，罗晓玲.美国关键矿产政策内涵的演变与启示[J].中国矿业，2020，29（12）：15-21.

[19]张小陌.美日矿产资源战略储备制度研究及其借鉴意义[J].矿业研究与开发，2019，39（1）：134-138.

[20]陈其慎，张艳飞，倪善芹，等.日本矿产资源经略强国战略分析[J].中国矿业，2017，26（12）：8-15.

[21]王安建，袁小晶.大国竞争背景下的中国战略性关键矿产资源安全思考[J].中国科学院院刊，2022，37（11）：1550-1559.

周维富

中国社会科学院工业经济研究所

副研究员

公众号内回复周维富查看详细信息

陈文静　通信作者

中国社会科学院大学硕士研究生。

周维富,陈文静.发达国家提高关键矿产资源供应保障能力的经验与启示[J/OL].自然资源情报:1-7[2024-01-05].http://kns.cnki.net/kcms/detail/10.1798.N.20240102.0837.006.html.